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索 引 号:008490825/2017-00050 主题分类:文件\ 发布机构:市食药监局
发布日期:2017-03-22 文    号: 关 键 词:食品安全
 
《四川省食品小作坊、小经营店及摊贩管理条例》解读
  一、《条例》出台背景

  (一)基本情况。食品“三小”与老百姓生活息息相关,是食品安全监管不可忽视的一个重要领域。目前,我省有食品小作坊2万余家,小经营店23万余家(其中小餐饮近10万家,小经营店13万余家),亟需立法规范。

  (二)立法的必要性。一是适应监管工作需要。“三小”是很多个体的主要就业渠道,社会需求性大,数量多、规模小、分布广,从业人员专业素质低、风险控制能力弱,食品安全风险大,是食品安全的重要环节,也是监管工作的难点和薄弱环节。二是适应法律法规要求。2015年10月1日颁布实施的《食品安全法》第三十六条第三款规定:“食品小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。”《立法法》第六十二条规定:“法律规定明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的,有关国家机关应当自法律施行之日起一年内作出规定……”。因此,为贯彻落实《食品安全法》,适应法律法规要求,我省出台“三小”地方性法规,使我省“三小”监管有章可循、有法可依,推动食品产业健康发展。

  (三)起草制定过程。在2009年6月1日《食品安全法》施行之前,我省“三小”各部门依据相关职能职责许可了相关证照,因而“三小”做到了合法生产经营,但是在2009年6月1日《食品安全法》施行之后,《食品安全法》明确要求各省、直辖市、自治区制定相关条例,对小作坊进行规范,因而“三小”在地方性法规出台前就成了非法生产经营状况,再加上部门职能职责的整合。直到2015年10月1日《食品安全法》进行了修改和完善并实施,省食药局为贯彻实施《食品安全法》,解决当前食品安全领域“三小”监管无法可依和建立社会共治的长效机制的需要出发,正确引导“三小”从业者诚信自律,同时也集合四川特色和适应监管,强化公众参与,实现科学立法的立法原则,于2015年11月23日起组织有关专家,起草了《条例》(草案)。该《条例》(草案)经广泛征求意见并经一、二审最后于2016年11月28日,提请四川省第十二届人大常委会举行第二十九次会议第一次全体会议审议并通过,至止通过立法明确各级政府、相关部门、“三小”生产经营者在该《条例》中应承担的食品安全职责,设定了法律责任,弥补食品安全监管中的空白。

  二、《条例》的主要特点和内容

  (一)明确了适用范围, 破解了“管谁?”这一老大难问题。在四川省行政区域内食品小作坊、小经营店、摊贩等小规模食品生产经营者从事食品生产经营活动以及对其监督管理和服务,适用本条例。《条例》探索性地创设了“食品小经营店”概念,规定“食品小经营店,是指有固定经营门店,销售食品或者提供餐饮服务,包括兼营食品,从业人员少、条件简单的个体食品经营者。”这囊括了有固定门店的所有小型食品经营业态;规定“食品摊贩,是指无固定经营门店,销售食品或者提供餐饮服务的个体食品经营者”,这将流动摊贩和有固定区域或者时段的摊贩一并纳入调整范围。

  这样,我省出台的《条例》覆盖了各类小规模食品生产经营业态,是将多种食品生产经营业态全部纳入管理的省级地方性法规,与《食品安全法》共同构成了完整的食品安全法律体系,解决了长期以来小规模食品生产经营业态监管无法无据的问题,为食品安全依法治理提供了有力的法律支撑,可谓奠基长远、意义重大。

  (二)厘清了各方职责,明确谁管的问题。面对有25万之多“三小”生产经营主体,《条例》将如何最大化调动社会各方力量参与监管, 形成权责分明、多方协作共治的食品安全工作责任网为目标,重点明确基层是“三小”监管的主战场,并从制度设计上厘清了各方职责。 一是规定了县级以上地方人民政府、乡(镇)人民政府、街道办事处和村(居)民委员会的职责。县级以上地方人民政府对“三小”食品安全负总责,负责领导、组织、协调本行政区域内“三小”的监督管理工作,要将“三小”纳入年度监管计划,通过资金扶持等多项措施,鼓励和支持“三小”改善生产经营条件和工艺技术,提高食品质量,协调处置食品安全事故。二是乡(镇)人民政府、街道办事处要设立食品安全协管员或者信息员,建立健全食品安全监管网络,负责食品摊贩登记和发放《登记卡》,确定食品摊贩经营区域和时段,做好信息统计与报告、食品安全隐患排查、协助执法、宣传教育等工作;加强日常巡查,指导“三小”履行食品安全责任,及时制止食品安全违法行为,报告食品监督行政部门并协助处理。三是食品安全委员会要加强综合协调,负责“三小”监管的领导、组织、协调,推进“三小”综合治理,推进综合执法。四是食品药监部门负责“三小”的监督管理,做好食品小作坊、小经营店备案和《备案证》的发放工作,加强“三小”日常监督检查,对风险较高的“三小”实施重点监督,依法查处违法行为,要建立信用档案,开展免费培训,妥善处理投诉、举报等工作。五是城市管理行政部门负责依照相关城市管理的规定对食品摊贩进行监督管理。六是质监、工商等部门要对发现的食品相关产品可能影响食品安全的问题要及时通报本级食品监督行政部门。七是卫生行政部门负责本行政区域内“三小”的食品安全风险监测。八是强化了“三小”食品安全社会共治,要求场地提供者发现涉嫌违法生产经营食品等活动,应当及时向有关部门报告;集中交易市场开办者应当履行食品安全管理责任,依法审查入场的食品小经营店备案证;《条例》还鼓励“三小”生产经营主体通过行业协会加强行业自律,推动行业诚信建设;鼓励投诉、举报,规定对提供违法行为线索并查证属实的举报人依照有关规定给予奖励,并及时兑现奖金。

  (三)设定了“负面清单”,明确怎么管的问题。《条例》规定“三小”在进行登记时,探索性地制定了首次现场检查制度,并出台了“负面清单”,这是基于一方面,“三小”是老百姓日常生活中最常见的食品业态,消费群体广泛,就业人员众多,关系到就业、生计等民生问题。另一方面,“三小”的低小散乱,是造成现行食品安全形势严峻的主要原因之一,必须强化对“三小”的事中事后监管。考虑到“三小”监管的这一特殊属性,《条例》采取了“宽进严管”的制度设计,这既体现了法律威严,又给予了人为关怀。一是在“宽进”上,《条例》规定“三小”在从事生产经营活动前只需提交申请书、营业执照复印件、身份证复印件、健康证明等相关证照进行登记备案便可,其目的是便于事后监管,体现了“放管服”要求。二是在“严管”上,《条例》探索性地规定了首次现场检查,省食品药品监管局制定的配套制度《食品小作坊、小经营店及摊贩管理办法》规定,首次检查必须要对生产经营条件是否符合保证食品安全的要求作出判断,不符合要求的,要依法作出处理。这一制度设计,既顺应了“弱化事前审批,强化事中事后监管”的时代要求,又通过制度创新,避免因事中事后监管不及时、不主动作为。三是《条例》强化了品种控制和生产源头管控,确立了“三小”生产经营“负面清单”,明确对部分产品说不!禁止食品小作坊生产加工食品添加剂,禁止食品小作坊接受委托生产加工或者分装食品等,并要求食品小作坊生产加工的食品应当有标签,应当标明食品名称、成分或者配料表、生产日期等。

  (四)规定了相应的法律责任, 明确了处罚原则及标准。《条例》按照危害性质和程度,设定了三个层次法律责任,体现了教育先行,宽严相济,处罚与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当的处罚原则,具有可操作性。

  一是责令改正,予以警告,可处五百元以上五千元以下罚款,并可没收违法生产经营的食品;如,不履行查验、检验义务的行为。

  二是拒不改正的,处五千元以上三万元以下罚款,并没收违法生产经营的食品;如,不符合规定条件仍进行生产经营的行为。

  三是情节严重的,由县级食品监督行政部门注销备案证或者由原发证部门注销登记卡,食品生产经营者、直接负责的主管人员和直接责任人员五年内不得从事食品生产经营工作。主要是违反《条例》第九条规定,食品小作坊、小经营店及摊贩禁止生产经营食品的行为。对应了《食品安全法》第123条的规定,强化食品安全质量控制,体现严格处罚。
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